《湖州市乡村旅游促进条例》重要问题释义
湖州市人大常委会法工委
一、立法的背景和目的
近年来，我市坚持以“两山”理念为引领，全力护美生态环境、发展生态经济，推进滨湖旅游城市建设，不断将生态优势转化为旅游产业发展优势，探索出了一条生态美、产业兴、百姓富的发展路子。全市旅游产业特别是乡村旅游持续发展，成功举办了三届世界乡村旅游大会，全面打响了“中国乡村旅游第一市”旅游目的地品牌。随着打造乡村振兴战略示范区进程，我市乡村旅游在快速发展的同时，也遇到了要素制约趋紧、发展质量不高、百姓增收困难、提升难度加大等问题。通过制定本《条例》，有利于进一步强化法治保障、推动问题解决、引领乡村旅游高质量发展，为全省、全国乃至国际乡村旅游业发展，提供更多的“湖州经验”。
根据《条例》第一条规定，制定本《条例》主要有三个立法目的：一是保障乡村旅游者、旅游经营者和从业人员的合法权益。乡村旅游涉及利益主体众多，《旅游法》、《浙江省旅游条例》对相关利益主体的权利与义务已作了比较全面的规定。本《条例》坚持不重复原则，根据乡村旅游特点，对旅游经营者、旅游者的权利与义务作了部分规定，比如旅游经营者的明码标价和事先说明义务，旅游者不得违反安全警示规定进行旅游的义务，等等。这些规定是对上位法的细化补充，实施这些规定必将更有利地保障各方的合法权益。二是有效保护生态环境。《条例》坚持绿色发展，要求处理好促进乡村旅游与保护生态环境的关系，坚决防止为追求发展而低端复制，造成资源过度开发、生态环境破坏。比如，要求按照促进发展与保护环境相协调原则，编制实施乡村旅游专项规划，明确要求利用美丽乡村建设成果建设景区村庄，等等。三是合理利用旅游资源，促进乡村旅游持续健康高质量发展。我市乡村旅游资源丰富，既有优美的自然生态，又有丰富的人文资源。前期，我市在“两山”理念指引下，着力把农村的生态优势转化为旅游发展优势，乡村旅游走在全国前列。下一步，为促进乡村旅游持续健康高质量发展，《条例》作了针对性规定，要求充分挖掘和利用我市特色旅游资源，并注重资源整合，串点成线打造乡村旅游精品线路，使我市乡村旅游更具影响力。
二、关于职责分工
乡村旅游管理是一项综合性工作，政府领导作用非常关键。《条例》第三条要求市、区县政府加强组织领导，特别是乡村旅游涉及部门多、主体多、利益广，需要政府加强对乡村旅游工作的统筹协调。为此，该条明确政府应建立联席会议制度和综合协调机制，定期研究工作，并制定政策措施，期望通过这些措施，支持、促进乡村旅游实现持续健康发展。同时，立法调研中了解到为统筹做好乡村旅游工作，我市乡镇、街道普遍设立了乡村旅游办（科、中心）等机构，对促进乡村旅游发挥了重要作用，《条例》将这一经验固化，规定依法设立的乡村旅游工作机构，负责做好相关服务管理工作，以进一步强化乡村旅游发展的组织支撑。
《条例》第四条单列了文化广电旅游部门的职责，对于其他部门职责没有一一列举。实践中，其他部门应当依法和按照三定方案要求认真履职。同时，《条例》第六条、第八条、第十三条第二款、第十五条第二款、第十六条、第十八条第二款、第十九条第二款、第二十四条、第二十九条、第三十一条要求政府部门做好相关工作，这些规定属于部门的法定职责，有关部门应当依法履行。
考虑到乡村旅游活动大多发生在农村，《条例》第五条着重强调了村的职责，其中村民委员会主要职责有三项：引导村民保护和合理利用旅游资源，支持和组织村民发展乡村旅游；依法建设和管理本村的旅游公共设施；加强自治管理，协助有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处做好监督管理、纠纷处理等工作。村股份经济合作社等村集体经济组织应当根据本地实际，利用村集体所有或者使用的资源发展乡村旅游。同时，考虑到乡村旅游发展需要得到村民支持，该条规定村民会议可以将文明经营、秩序维护纳入村规民约，以创造良好的发展环境；需要进一步加强对村务的监督，明确村务监督委员会应当支持和配合村民委员会等村级组织履行职责，依法对乡村旅游中的有关工作进行监督。
三、关于对行业协会的支持、指导
目前，我市旅游协会下设了乡村旅游行业协会，各区县、甚至有的乡镇（街道）都成立了乡村旅游行业协会。但据调研情况看，由于人员配置不到位，很多协会的作用发挥十分有限，有的甚至名存实亡，在行业中的公信力和影响力不强。为有效解决这一问题，《条例》第六条第一款规定，市、区县文化广电旅游等有关部门应当加强对乡村旅游行业协会的支持、指导，促进其发挥作用。该条中的“支持”，主要是指文化广电旅游等有关部门应在人力、智力、财力和资源方面对协会予以支持，以解决协会社会资源不足问题。“指导”主要是指业务指导，就是文化广电旅游等有关部门作为主管部门，应对协会的具体业务开展进行指导，使协会能有序、有效开展工作。
四、关于旅游资源开发利用
当前，旅游与其他产业加速融合，乡村旅游已从过去单纯的观光休闲发展到现在集游览、度假、休闲、康养、研学、体验等为一体的综合型产业，新产业、新业态层出不穷。根据这一新形势，《条例》第十条第一款要求，市、区县人民政府应当推进旅游与农业、文化、科技、体育等产业融合，支持乡村旅游新产业、新业态发展。
在乡村旅游发展中，我市有的资源已得到充分利用，有的资源须进一步挖掘、整理、利用好。该条第二款对一些具有湖州特色的旅游资源进行了列举，比如特色小镇、特色村落、太湖溇港、桑基鱼塘、爱国主义教育基地、丝绸、茶、瓷、湖笔、酒、竹，等等。立法过程中，有的单位和个人提出，除了该条列举的资源外，我市还有很多特色资源，比如矿产、地质、森林、湿地等。由于《条例》篇幅有限，无法也没有必要对所有资源进行详尽列举，因此只对一些最具湖州代表性和文化特征的资源作了规定。法规实施中，应按能用尽用原则，充分利用各种资源，不断发挥资源的最大效用。
文旅融合是乡村旅游发展的重要方向。立法调研了解到，我市在农村建有很多博物馆、纪念馆、艺术馆等场馆，一些场馆非常具有地方特色，比如农耕博物馆。这些博物馆、纪念馆、艺术馆等对于传承、弘扬农村特有的文化、技艺，促进乡村旅游发展，具有十分重要的作用。现阶段，这些场馆在旅游中的作用还未得到充分利用。因此，该条第三款鼓励挖掘和利用博物馆、纪念馆、艺术馆、非物质文化遗产、农耕文化、农事民俗等旅游资源，发展乡村旅游产业。
五、关于乡村旅游投资模式
立法调研了解到，乡村旅游投资呈现主体多元化、方式多样化特点，既有工商资本，又有村集体经济组织、农民投资，还有交叉持股投资等。从实际发展情况看，各种投资方式既有利又有弊。比如，工商资本投资具有资本大、理念新、带动强的有利一面，但如利益平衡把握不好，很容易造成投资主体与当地村民受益不均、矛盾激化等问题，无法带来双赢的发展局面。为此，《条例》第十二条第一款规定，市、区县人民政府应当制定促进乡村旅游投资的政策措施，鼓励、引导和规范工商资本开发乡村旅游项目，引领乡村旅游高质量发展；鼓励和支持村集体经济组织、村民投资乡村旅游项目。之所以这样规定，就是要进一步用好工商资本，在发挥其对乡村旅游发展推动和引领的同时，又要着力规范其发展，将工商资本投资引入法治轨道，努力使各方从中受益。
该条第二款对工商资本与村集体经济组织、村民交叉持股投资给予鼓励，明确要求市、区县人民政府对这一投资方式进行积极引导。这种投资方式的好处在于，避免了单一工商投资造成的利益分配不均问题，同时也弥补了集体和农民经营管理经验不足。三方交叉持股投资中，通过股权设置，明确权利与义务，使各方形成牢固的利益联结纽带，确保能依法有序参与旅游经营管理活动，共享乡村旅游发展成果。
六、关于景区村庄建设和经营
景区村庄全覆盖，是全省正在推进的一项重要工作，对促进乡村旅游发展具有重要意义。我市正在推进千村景区化，通过景区村庄创建一些村的旅游基础设施得到完善，影响力逐步增强，取得了初步成效。但从立法调研了解到，该项工作也存在覆盖面过广、重建设轻运营等不足之处。为此，《条例》第十五条第一款明确要求，市、区县人民政府应当利用美丽乡村建设成果，完善旅游公共设施，挖掘旅游资源，根据实际推进景区村庄建设。已建成美丽乡村的，应当利用这一建设成果创建景区村庄，不得搞重复建设，避免造成浪费。同时，景区村庄建设要实事求是，有的村庄具备发展乡村旅游条件的，应加快建成景区村庄；有的村庄条件尚不成熟的，可以逐步培育；有的村庄根本不具备发展乡村旅游的，不应要求建设景区村庄；有的村庄适宜联合建设的，应当多村共建。
针对景区村庄建好后经营不善问题，该条第二款总结实践经验，对村庄委托专业机构经营的这一做法予以立法确认并作了规范，即村集体经济组织委托专业机构经营景区村庄的，应当对委托经营的集体资产、经营期限、利益分配等进行约定，以明晰各方在委托经营中的权利义务，避免造成不必要的纠纷。同时，要求市市场监督管理部门会同文化广电旅游等有关部门，制定并推广景区村庄委托经营合同示范文本，供景区村庄委托专业机构经营时参考，使双方订立的合同更加规范。
七、关于休闲农业发展
休闲农业是乡村旅游重要产业。在乡村旅游发展初期，农业休闲观光几乎等同乡村旅游，农场成了旅游者的观赏景点和休闲场地。随着进一步发展，乡村旅游的业态越来越丰富、功能越来越多样，但休闲农业作为乡村旅游基础产业的地位始终未变，很多旅游者来乡村旅游就是为了享受田园风光、体验农村生活。近年来，我市休闲农业的配套设施越来越完善，功能越来越齐全，除观光休闲外，很多项目还为旅游者提供农事体验、科普、研学等各种旅游活动。
立法调研了解到，我市休闲农业在高速发展的同时，也存在一些问题，其中用地不规范最为突出。经历“大棚房”整治后，休闲农业发展受到一定影响，有些投资主体的信心明显不足，对投资休闲农业存在担忧。为此，《条例》第十四条第一款作了鼓励性规定，即鼓励建设休闲农场、休闲农庄等乡村旅游项目，开展果蔬采摘、产品展示、科普教育、农事体验等活动。这一鼓励规定，体现了《条例》的促进性立法定位，也体现了鲜明的立法导向，就是休闲农业对促进乡村旅游具有十分重要的意义，各级政府和社会有关方面应当对休闲农业发展进行鼓励，并依法进行管理。
本条第二款以促进乡村旅游发展为目的，对我市“农业标准地”政策进行了立法确认，即《湖州市人民政府办公室关于保障农业产业融合项目建设“标准地”促进乡村产业振兴的通知》（湖政办便函〔2019〕22号）对“农业标准地”作了具体规定，只要符合这些条件的休闲农业业主，可以申请获得项目建设用地。同时，由于《土地管理法》等法律、法规对土地使用有较为严格的规定，省对农业设施建设用地也有具体政策。鉴于休闲农业设施建设可能出现的违法用地问题，本条第三款专门对此进行规定，要求乡村旅游经营者依法建设、使用休闲农业设施，即按照省的有关政策建设和使用休闲农业设施，禁止将这些设施挪作经营性场所，避免造成违法风险。
八、关于旅游购物
吃住行游购娱，是旅游的基本要素。为促进旅游购物，《条例》第十七条专门作了鼓励性规定，这包括两方面：一是鼓励挖掘、生产、销售具有地方特色的农副产品、工艺品、文化创意产品。政府层面要出台扶持政策，对相关技艺传承人、制作人、特色商店给予支持；特色产品的制作人要传承好技艺，并努力创新产品制作工艺，以满足旅游者的不同需求；要发展经营人才，积极对接市场，努力将产品变成商品。二是支持建立农副产品交易市场、特色商店、农村电商等平台。交易平台对促进农副产品、工艺品、文化创意产品销售具有重要作用。在网购时代，乡村旅游经营者要按照线下、线上相结合方式发展旅游购物，既要创办实体商店，向到本地旅游的旅游者销售商品，又要积极发展电商销售平台，扩大本地农副产品、工艺品、文化创意产品的销售范围和影响力。
九、关于风险旅游项目安全监管
当前，乡村旅游新兴项目不断出现，很多带有一定的风险性，管理不好容易发生安全事故。对于风险旅游项目的安全监管，《旅游法》第四十七条、《浙江省旅游条例》第三十六条已作了明确规定，即经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当依法取得经营许可，并由负责许可的部门实施安全监督管理。经营水上漂流、滑草、滑道等具有一定风险性的旅游项目，法律、法规未规定安全监督管理部门的，由设区的市或者县（市、区）人民政府确定。根据这一规定，法律、法规将风险旅游项目分成高风险和具有一定风险性两类，高风险旅游项目应取得许可，未经许可不得经营，同时由负责许可的部门实施安全监管；对于具有一定风险性的旅游项目，上位法未要求取得许可，其安全监管有法律、法规规定的按规定执行，未作规定的由设区的市或者县（市、区）人民政府确定安全监管部门。
《条例》第二十五条根据上位法规定，对风险旅游项目的安全监管作了补充细化，主要有两个方面：一是乡村旅游项目中的特种设备的使用、检验、检测和安全监督管理，依照《中华人民共和国特种设备安全法》等有关法律、法规、规章执行。这是指，乡村旅游项目中使用的特种设备，应当由市场监督管理等有关部门按照《中华人民共和国特种设备安全法》《浙江省特种设备安全管理条例》等法律、法规、规章进行安全监管。二是经营水上漂流、滑草、滑道、玻璃栈道（桥）等具有一定风险性的乡村旅游项目，法律、法规未规定安全监督管理部门的，由市、区县人民政府确定，并制定管理办法。这条补充了省条例的规定，除要求市、区县人民政府确定安全监管部门外，还要求制定具体的管理办法，即明确安全监管的职责、程序、要求等内容，使对这些具有一定风险性的旅游项目的安全监管更具操作性、更加规范化。
十、关于消费维权
我市乡村旅游在快速发展的同时，有的乡村旅游产业集聚区、景区、景区村庄由于游客较多，时常发生消费纠纷及其他纠纷，处理不及时将给当地旅游品牌带来不利影响。为加强消费维权，依法保护消费者的合法权益，《条例》第二十六条专门对此作了规定。
该条第一款要求乡村旅游产业集聚区、景区、景区村庄应当健全消费维权网络和咨询服务、调查、调解等工作机制，及时化解旅游消费纠纷。这是做好消费维权工作的基础。我市一些乡村旅游产业集聚区成立了专门的管理机构，其中就包括消费维权工作机构，并建立了一支队伍、一套制度，及时有效地处理了各种旅游纠纷。《条例》对基层这一管理经验进行了立法确认，要求乡村旅游产业集聚区、景区、景区村庄健全消费维权工作体系，及时就地化解旅游消费纠纷，维护好当地旅游的良好品牌。
该条第二款倡导有条件的乡村旅游产业集聚区、景区、景区村庄建立消费维权预先赔付机制。所谓消费维权预先赔付机制，是指乡村旅游经营者或者协会、管理机构等组织设立消费维权预先赔付基金，当出现消费纠纷时，如属于经营者责任且拒不赔付的，基金管理者有权先向旅游者赔付，再向负有责任的经营者追偿。《条例》之所以倡导建立这一机制，是因为实践中乡村旅游者大多来自外地，在本市发生旅游消费纠纷时，没有时间参与调处消费纠纷。建立消费维权预先赔付机制后，第三方可以参与调处消费纠纷，及时对消费者作出赔付，有利于维护消费者的合法权益，也有利于维护本市的旅游品牌。
该条第三款从各级政府角度，要求支持建立乡村旅游消费维权调解志愿者队伍，这是《条例》对旅游实践经验的总结。我市乡村旅游产业集聚区都建立了消费维权志愿者队伍，有的地方成立了消费维权“老娘舅”队伍，有的地方成立了纵向到村民小组、横向到经营户的志愿者队伍，有的地方还建了消费维权微信群，及时发现、调处消费纠纷。志愿者是乡村旅游的文明窗口，在基层出现的消费纠纷要就地解决，就要发挥基层群众的自治作用，让更多志愿者参与进来。实践中，在发展志愿者队伍的同时，要建立完善志愿服务激励机制，加强队伍管理和业务培训，确保队伍建起来后能真正发挥好作用。
十一、关于信用管理
信用管理是规范企业经营行为，提高企业信誉度、知名度的有效途径。《浙江省社会公共信用信息管理条例》对企业等信用管理作了全面规定。乡村旅游立法中，考虑到旅游经营者的主体数量多，素质参差不齐，有必要进行信用管理，以打造本市的旅游品牌。为此，《条例》第二十九条第一款要求，市、区县文化广电旅游部门会同有关部门加强乡村旅游诚信体系建设，归集整合乡村旅游信用信息，依法纳入信用湖州信息系统。这里强调“依法”，主要是指依照《浙江省社会公共信用信息管理条例》，即在信用信息的归集、纳入、使用等过程中应当依法进行，避免滥用信用管理措施，扰乱正常经营秩序。
该条第二款确立了分类监管制度，这是针对市、区县文化广电旅游部门提出的要求，即旅游主管部门针对经营主体的不同信用状况，应当制定分类监管制度，采取有针对性的监管措施。比如有的经营主体信用状况评分较差的，应当通过增加检查频次等措施，加强监督管理，创造公平公正、竞争有序的经营环境。
该条第三款是针对文明旅游作出的规定。近年来，从媒体报道和立法调研了解到，乡村旅游中游客不文明行为时有发生，有的损树摘花，有的乱刻乱画，有的随地大小便等等，给旅游形象带来负面影响。因此，《条例》有针对性的作了规定，要求市、区县文化广电旅游部门执行国家有关不文明旅游记录的规定。原国家旅游总局出台了《游客不文明行为记录管理暂行办法》，我市旅游主管部门应当认真执行，加大对不文明旅游行为的记录，并依法向其他部门通报，实施联合惩戒，以促进文明旅游。
十二、关于联合执法和统计分析
《条例》虽没有直接对联合执法和统计分析作出规定，但这两个问题在立法过程中有反映，很有必要在释义中专门就此作出解释。
乡村旅游是一项综合性产业，涉及管理部门较多，《条例》第四条所列的部门都参与了乡村旅游管理活动。为进一步提高执法的及时性和监督的有效性，各级政府应建立联合执法机制，常态化联合开展执法检查，查处违法行为。同时，相关部门应加强配合，发现不是本部门管理的违法行为的，应抄告有关部门，形成执法合力。其中，文化广电旅游部门作为旅游主管部门，应组织开展监督管理活动，发挥旅游主管部门的牵头协调作用。
旅游统计分析是一项专业性、技术性很强的工作，实践中文化广电旅游部门已在开展，并定期发布旅游统计信息。《旅游法》《浙江省旅游条例》等法律、法规对旅游统计已作了相关规定。同时，《条例》立法过程中，曾写入相关条款，后因考虑目前我市旅游统计指标尚不科学、制度尚不完善，统计信息只能作为参考。因此，出于实际考虑，《条例》最终删除了相关条款。但做好旅游统计分析，对判断旅游发展状况、科学决策及有效监管具有十分重要的现实意义，文化广电旅游部门应继续加强统计分析工作，特别是要积极联合统计部门，科学设置统计指标，完善相关制度，提高统计数据的科学性、真实性和说服力，为促进我市乡村旅游提供更有力的制度保障。