《湖州市旅游新业态安全监督管理办法》的政策解读
根据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国旅游法》《浙江省旅游条例》和《湖州市乡村旅游促进条例》等有关法律法规，为保障人民群众生命财产安全，进一步加强全市旅游新业态项目监管工作，结合我市旅游新业态项目发展实际，市文化广电旅游局拟定了《湖州市旅游新业态安全监管办法》。
一、办法制定的背景
近年来，全市文化广电旅游系统在市委、市政府的正确的领导下，深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育和“三服务”活动，持续高品质打造湖州文化生态新样本，高水平建设国际生态滨湖旅游城市。随着湖州市旅游业不断发展，产业规模持续扩大，涌现出一大批旅游新业态项目，受到市场的热烈追捧，对旅游业发展起到了一定的积极作用，但这些项目大多带有一定的风险性，且没有监管标准，安全得不到保障。通过制定本《办法》，旨在进一步建立监管机制、形成监管合力、推动旅游新业态高质量发展，为全省乃至全国旅游新业态发展提供更多的“湖州治理模式”。
二、办法制定的必要性
（一）旅游新兴业态发展的需要。随着全域旅游示范区创建进程全面推进，我市旅游新业态项目在快速发展的同时，也遇到了要素制约趋紧、发展质量不高、提升难度加大、游客安全风险等突出问题，特别是新业态项目无行业标准、无运营规范、无监管主体、无安全保障，为了确保旅游新业态项目健康有序发展，我们应该重视旅游新业态的安全监管工作，只有从源头上把好旅游新业态安全生产关，筑牢安全“防护堤”。
（二）《湖州市乡村旅游促进条例》规定的需要。2019年10月21日，《湖州市乡村旅游促进条例》正式对外发布，《条例》于2020年1月1日起施行。《条例》明确要求对于风险旅游项目的安全监管要出台相关办法。《旅游法》第四十七条、《浙江省旅游条例》第三十六条已作了明确规定，即经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当依法取得经营许可，并由负责许可的部门实施安全监督管理。经营水上漂流、滑草、滑道等具有一定风险性的旅游项目，法律、法规未规定安全监督管理部门的，由设区的市或者县（市、区）人民政府确定。
（三）确立“乡村旅游第一市”地位的需要。近年来，我市坚持以“两山”理念为引领，全力护美生态环境、发展生态经济，推进滨湖旅游城市建设，不断将生态优势转化为旅游产业发展优势，探索出了一条生态美、产业兴、百姓富的发展路子。《湖州市旅游新业态安全监管办法》的出台，将有利于进一步强化法治保障、推动问题解决、引领乡村旅游高质量发展，为全省、全国乃至国际乡村旅游业发展，提供更多的“湖州经验”，为全面打响“中国乡村旅游第一市”旅游目的地品牌、确立“乡村旅游第一市”崇高地位打下坚实基础。
三、办法制定的依据
（一）《中华人民共和国旅游法》第四十七条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。
第七十六条 县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。
第八十三条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。
县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。
（二）《浙江省安全生产条例》第四条 县级以上人民政府应当加强对安全生产工作的领导，将安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划，制定与城乡规划相衔接的安全生产规划，落实安全生产监督管理责任制，保障对安全生产监督管理工作的资金投入。
县级以上人民政府安全生产委员会应当协调、解决安全生产监督管理重大问题，并依照法律、法规以及谁主管、谁负责，谁审批、谁负责的原则，明确成员单位安全生产工作具体任务和职责分工，报本级人民政府批准后执行。
乡（镇）人民政府以及街道办事处、开发区（园区）管理机构等人民政府的派出机关（机构）根据安全生产监督管理工作的需要，明确安全生产监督管理机构和人员，按照职责对本辖区内生产经营单位安全生产状况予以监督检查，协助有关部门依法履行安全生产监督管理职责。
第五条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，监督、指导、协调同级其他有关部门的安全生产监督管理工作，并对其职责范围内生产经营单位的安全生产工作实施监督管理。
县级以上人民政府公安、交通运输、港口、建设、质量技术监督、渔业、发展改革、经济信息化、环境保护、水利、旅游等部门负责有关行业、领域的安全生产监督管理工作。
（三）《浙江省旅游条例》第三十六条经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当依法取得经营许可，并由负责许可的部门实施安全监督管理。
经营水上漂流、滑草、滑道等具有一定风险性的旅游项目，法律、法规未规定安全监督管理部门的，由设区的市或者县（市、区）人民政府确定。
四、起草过程
（一）调研起草阶段（2019年4月-6月）。市文化广电旅游局专门成立文件起草小组，由局主要负责人担任组长，分管领导任副组长。起草小组围绕打造滨湖旅游城市目标和即将出台的《湖州市乡村旅游促进条例》，组织各区县文化和广电旅游体育部门实施项目摸排工作，开展了“湖州市旅游新业态安全监督管理”调研活动，先后赴各县区进行深入调研。在此基础上，对我市旅游新业态项目进行了系统分析和研讨，形成《湖州市旅游新业态安全监督管理办法》征求意见稿。
（二）征求意见阶段（2019年7月-10月）。《办法》征求意见稿形成后，2019年10月10日，市文广旅局召集区县文广旅体局和部分重点企业召开座谈会，广泛听取建议和意见。2019年10月22日，湖州市人民政府办公室下发《关于征求湖州市旅游新业态安全监管办法修改意见的通知》，同时，我局上门听取和征求9个市级部门的意见建议，在充分研讨的基础上，充实完善。
（三）修改完善阶段（2019年11月底-12月）。2019年11月28日，市委常委、宣传部长范庆瑜召集市发展改革委、市自然资源和规划局等10个部门负责人，召开湖州市旅游新业态安全监管工作会议。会议听取了市文化广电旅游局关于《湖州市旅游新业态安全监督管理办法》征求意见稿的情况汇报，并充分听取了与会单位意见建议。在此基础上，进一步修改完善，形成了《办法》送审稿。
（四）公开征询阶段（2019年12月）。2019年12月6日至12月13日，在修改完善《办法》的基础上，通过湖州市文化广电局官网向社会各界公开征求意见建议，未收到任何形式的意见反馈。
五、职责分工
旅游新业态项目包括特种设备监管目录、高危体育项目、国家目前尚没有明确许可和明确所属监管部门的项目安全监管工作。是一项探索性的多部门齐抓共管的综合性工作。《办法》第一条明确按照“谁审批、谁监管”“谁投资、谁负责”“谁建设、谁负责”“谁运营、谁负责”和属地管理原则以及对监管职能相同或相近具有专业人员与技术仪器设备的要求，进一步明确旅游新业态安全监管权责，保障经营单位和游客合法权益及人身安全，规范市场秩序，促进我市旅游产业健康发展。
《办法》第四条明确了各部门按照“条块结合，以块为主”的原则，建立由市区县各级人民政府牵头、部门联合的项目审批及安全监管体系，全面实施“职能部门、属地乡镇（街道）人民政府（办事处）以及经营单位”三级管理机制。
发展和改革部门负责指导项目的立项、核准、备案和审批工作。
自然资源和规划部门按照生态发展理念，负责项目用地、林地占用审批及地质灾害危险性评估工作监督备案。负责陆生野生动物、植物园（非城市）审批及监督管理，以及地质灾害灾情预警监测、地质灾害治理监督指导等工作。
生态环境部门负责指导实施建设项目环境影响登记备案。开展项目环境影响评价文件的审批或审查工作。监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。监督野生动植物保护和湿地生态环境保护工作。组织开展生物多样性保护、生物物种资源（含生物遗传资源）保护、生物安全管理工作。
建设部门负责城市动（植）物园的监督管理工作。协助乡镇（街道）做好开业前的指导工作，提高企业对房建基础设施、园林绿化及相关设施设备的运维管理水平。
交通运输部门负责内河通航水域水上游览经营活动的水上交通安全监督管理，组织开展操作人员的上岗培训、持证考试、发证与年审工作。依法对水上摩托艇、水上飞行器等水陆交通运输项目加强管理。协助乡镇（街道）做好开业前的指导工作，提高企业安全管理水平。
农业农村部门负责水生野生动物（含海洋动物）保护和管理。负责动物防疫，做好动物骑行（包括马、牛、骆驼等）类项目的备案和监管工作。指导农家乐运营监管。
文化广电旅游部门负责组织项目预评估工作。负责景区游客最大承载量制定和旅游标识标牌的设置。协助乡镇（街道）做好项目开业前的指导工作，提高项目品质和服务质量。
应急管理部门负责安全生产综合监督管理工作，指导协调、监督检查市级有关部门和区县政府安全生产工作。将旅游新业态项目安全工作纳入安全生产工作体系，并指导督促行业主管部门落实安全监管工作。组织、指导、协调安全生产突发事件应急救援，综合研判突发事件发展态势并提出应对建议。组织、指导生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况。协助乡镇（街道）做好开业前的指导工作。
市场监督管理部门负责特种设备目录内的设备和尚未在目录内的新型设备安全监察和监督管理工作；做好滑草、七彩滑道（彩虹滑道）、玻璃滑道、玻璃水滑梯、轨道小火车、观光车（游览车）、悬崖秋千等高危险性项目的备案和监管工作，提高企业对设备设施的监管水平。
体育部门负责对游泳、潜水、滑雪和攀岩等体育项目的审批和监管工作，负责做好水上滑板、滑翔伞、户外拓展、射击、升空气球、山地探险等高危险性体育项目的备案和监管工作。协调民航部门做好滑翔机、升空气球等航空器驾驶员执照训练和运行管理工作。